云冈石窟世界文化遗产大足北山石刻世界文化遗产
利益驱动下的地方政府申遗热 2000年，就在世界各国的申遗渐渐降温时，我国申遗却开始了“逆势上扬”。仅仅列举一组数字，便不难说明申遗热背后的真实原因。山西平遥在2000年申遗成功后，游客人次、门票收入、旅游综合收入分别是1996年6.3、7.5、6.2倍。洛阳石窟入遗前每年门票收入1000万，入遗后第二年即达到2700万；云南丽江1997年申遗成功，三年后旅游综合收入就达到13.44亿元，如今更是成为几乎所有国人向往之地。 这些故事无疑极大地刺激着地方官员们的神经，他们也毫不隐讳申遗的真实动机，某省官员就曾在媒体上公开表示：“政府如何选择一个带动性最强的项目来推动地方的经济社会发展？我们选择了申遗。从博弈论来看，文化投入的风险是最小的，文化爆发力比较弱，但持续性很强。”80年代曾流行过一句话，“文化搭台，经济唱戏”，今日某些地方政府的思维，大抵也逃不出这个模式。 这种经济利益驱动下的“申遗”，与世界遗产保护之宗旨相违背，因此有人认为，2000年通过的《凯恩斯协议》，对中国来说多少有着惩罚意味。 遗产并未能得到有效保护 对于地方政府来说，申遗无疑是一项风险投资，前期投入巨大，且如果没能最终入围，还难以享受到中央财政的补助。因此，很多地方一旦申遗成功，便会迫
不及待地捞回成本，盲目开发，导致保护区内乱象频生。 在泰山，为了修建中天门索道，著名的月观峰被直接炸掉了三分之一，且不说炸山行为的荒唐，修建索道本身就是遗产保护所不提倡的，很多国家还专门立法禁止在国家公园里修建索道，但在国内却很少有人提出质疑；在庐山，当地申报世界遗产时，将索道取下以应付专家检查，拿到“金字招牌”后又重新挂起，继续赚钱；在曲阜，2000年发生了“水洗三孔”事件，为迎接孔子国际旅游股份有限公司成立，该公司组织人员对孔府、孔庙、孔林进行全面卫生大扫除。他们竟然用水管、水桶等工具，对文物从上至下直接喷冲、直接擦拭；在乐山，2003年，一家公司异想天开地要复制阿富汗巴米扬大佛，并将建在与乐山大佛背靠背的山体上；在山西云冈，当地管理部门要花700万修建人造公园；在武当山，有600年历史复真观被改建成一座三星级宾馆；而平遥古城更是年年塌方。 乱象根源：“世界遗产”成了地方政府资产 对于世界遗产保护之乱象，有评论尖刻地指出：“在高度私有化和商品化的美国，国家公园属国家所有，永不出售。然而土地国有的中国，却有不少世界遗产地出让遗产资源，承包开发，分片经营，门票上市，使其企业化，股份化，从根本上改变了风景区的精神文化功能和社会公益事业的性质。” 的确，尽管我国目前还没有专门针对世界遗产管理的法律，但在《宪法》、《物权法》、《文物保护法》等有关文物和自然资源所有权的规定中可以看出，我国文化与自然遗产，主要是归国家所有，但在实际运行中，地方政府往往拥有了对遗产的实际所有权和处置权，中央政府似乎也无意与地方争夺这块蛋糕。在计划经济体制下，地方政府是中央政府的派出机构，一切听命于国家的指令性计划。而在市场经济下，这种央地关系被打破，尤其是经过1980年财政“分灶吃饭”改革以及1994年分税制改革后，地方政府成为了一个相对独立的利益主体
，加上官员要在限定的任期内取得政绩，追求短期利益最大化成了其必然选择。 （文章来源：网易新闻2009-9-3） 国外：申遗热早已降温 原因一：“世遗会”开始对申遗进行限制 与中国一样，国外也曾有过申遗热。自1976年世界遗产协会建立《世界遗产目录》后，各国“申遗热”开始出现，截至2008年，一共有145个国家的878个项目入围。但从2000年开始，这股申遗热开始退潮，譬如，美国就将遗产保护的重点转移到国内遗产名录上，从1995年开始，就不再积极申报，也几乎没有项目入围世界遗产。 造成各国转向的原因之一，是世界遗产大会于2000年通过的《凯恩斯协议》，这项协议在2004年经过修改后规定：每年每个国家只能申报2个项目，且其中一个必须是自然遗产，而世遗会每年只受理45个申报项目。《凯恩斯协议》的出台，一方面是为了改变遗产地域分布不均衡、文化遗产多于自然遗产的现状。但更重要的原因，是为了对“申遗热”降温，保证质量而非数量。 原因二：申请、维护世界遗产的成本太高昂 进入世界遗产目录并不意味着财源滚滚来。世界遗产目录设立的初衷，是保护那些具有人类普遍性价值的自然、文化遗产，因此它在本质上是反对商业开发的。但申请、维护一个世界遗产的成本极其高昂，各国除了能从世界自然遗产基金会等机构获得一些补助，其它资金需自筹。于是很多国家都会对世界遗产进行商业开发，但开发一旦过度，便会遭到世遗会的警告，甚至有除名的危险。 但是，如果一国政府严格遵守保护原则而拒绝商业，就不得不加大财政补助或提高门票价格，但这往往又行不通，比如在美国，财政支出要按照预算严格执行，就连门票涨价，也只能在申请通过后的第二年实施，不像在我国，价格一“听”就涨了。且国会还立法将国家公园门票限制在20美元以内，涨也涨不了多少。英国甚至于2008年宣布不再申遗，因为它们发现每年世界遗产景点所带来的收入，远不及维护成本。申不申遗，很多时候也是一笔经济账，而不是全凭一腔热情。 原因三：申遗不是保护遗产的唯一途径 其实，英国人并不仅仅是为了节省财政开支而退出申遗。申遗只是遗产保护的手段之一，而不是最终目的，世界遗产目录建立的最重要功能，是规定当某项世界遗产因自然、战争等因素濒临灭绝时，世界人民有义务对其进行援助，我国丽江就曾因此受益。然而，濒危遗产往往只是特例，很多没有进入世界遗产目录的一般性项目，同样需要保护。1916年，美国国会就通过了《国家公园管理组织法》，之后相关法律体系不断完善，并实现了管理和经营上的分离，国家公园的管理由国家公园管理局直接行使，其日常开支由联邦政府专门拨款解决，而景区内的餐饮设施，统统向社会公开招标，其营收与政府部门脱钩，政府只负责管理。甚至在二战的特殊情况下，国家公园管理局还抵制了军事制造业、水电业租用公园土地的要求。而这一切，统统都发生世界遗产目录建立的数十年前。 （文章来源：网易新闻2009-9-3） 温俊华：国外申遗热开始降温注意力转向景观保护 申遗是为了什么，申遗的巨大花费是否值得，申遗成功后如何平衡遗产保护与商业开发…… 从上世纪80年代末以来，我国“申遗”活动可谓方兴未艾。 其实，与中国一样，国外曾有过“申遗热”。自1976年世界遗产协会建立《世界遗产目录》之后，各国“申遗热”也曾出现。截至2008年，共有145个国家的878个项目入围。 由于2000年《凯恩斯协议》(规定每年每国只能申报两个项目，且其中一个必须是自然遗产，世遗会每年只受理45个申报项目)的出台，以及申请、维护世遗的成本极高等原因，“申遗热”在国外开始降温，不少国家将注意力转向如何保护已上榜的世界遗产和国内其他自然与人文景观上面，并对世遗门票价格、维护等有严格的规定。 从国外申遗的历史经验看，许多国家对待世遗的态度与管理或许能对我们有所启发。 花费申请维护花费高获得政府资助难 在我国，各类申遗可谓是“重金打造”。从其他国家申遗过程看，申请、维护世遗的成本的确高昂，各国除能从世遗基金会等机构获少量补助外，其他资金需要自筹。 和我国政府出钱申遗的模式不同，国外申遗资金要么来自景点承包区的承包商，要么来自企业赞助，利用公共财政的可能性也有，但都要经过极缜密复杂的申请过程才能得到。为了筹集资金，很多国家都会对世界遗产进行商业开发，但世遗目录设立的初衷，却是保护，本质上是反对商业开发的。开发一旦过度，便会遭到世遗会的警告，甚至有被除名的危险。如果一国政府严格遵守保护原则而拒绝商业化操作，就不得不加大财政补助。 至于通过涨门票的方式，来获取维护正常运营，在国外尤其是欧美，都要按照严格立法执行，涨也涨不了多少。因此申不申遗，很多时候也是一笔“经济账”。由于花费巨大，欧美等不少国家早已不再热衷于申遗。从1995年，美国就不再积极申报，也几乎没有项目再入围世界遗产，政府转而把遗产保护的重点转移到遗产名录上；英国于2008年宣布不再申遗，因为政府发现每年世界遗产景点所带来的收入，远不及维护成本。 管理国外保护程序严商业开发受限多 近年来，因过度商业开发，我国列入世界遗产名录的多处遗产曾被“黄牌”警告。与国内申遗更看中或更着眼商业开发相比，国外的申遗更关注对遗产的加强保护，通过普及民众的保护意识、控制商业的开发力度、强化政府的监管程度等“多管齐下”的方式进行保护。 西班牙：中小学开设世遗课程 西班牙拥有42项世界遗产，是名副其实的“世遗大国”。该国中小学校都开设了世界遗产的保护课程，这样能保证民众从小就形成尊重、保护世界遗产的意识。此外，西班牙有很多遗产保护与古迹修复学校，培养专门的古迹修复人员。中小学校都开设了世界遗产的法律保护课程。在保护遗产和旅游开发的平衡中，西班牙有一套完整的机制，其中最重要的就是门票预售系统。政府通过银行和网络预售系统控制客流量，减轻一些比较脆弱的遗产景点的压力。关于遗产地旅游开发的基础设施建设问题，西班牙政府的做法是只保证基本的需求，而且工程项目必须经过联合国教科文组织的同意。 加拿大：挪一块踏石都要申请 加拿大目前拥有教科文组织确定的15个世界遗产项目，这些项目大多归联邦政府管辖。在积极保护世遗不受损害的同时，加拿大一直合理有序地开发旅游资源，并在保护旅游资源方面严格立法。 加拿大新斯科舍省的卢嫩堡古城1995年被定为世界文化遗产。对此，市政府立法规定，各古建筑哪怕只搬动一块踏步石也需事先得到市政府批准。 日本：富士山公路修到半腰 日本富士山海拔3776米，比我国泰山、黄山、庐山高得多，但公路只修到2000米高度，再往上连台阶也不开，不适合登山的季节就不开放，以保持其自然和神圣，也节省了“开发”和维护的成本。 门票多国世遗不涨价不收门票更亲民 与我国入世遗门票必涨价的“重商主义”相比(门票收入占到其景区收入的80%~90%)，国外良性运作的旅游景区经济中，门票收入占景区总收入的15%左右，不超过20%。 美国：法律监管门票难涨 在美国，参观分布在各地的国家公园和21处世界遗产景点有的收费，有的免费，像大峡谷和黄石公园等世界自然遗产公园的门票每张10美元，16岁以下未成年人免费；而费城独立厅和纽约的自由女神像等文化遗产公园则不收门票。 在美国，美国国家公园管理局根据立法确立的原则制定门票定价指南。现行的定价指南是根据国会1996年立法制定的，规定所有国家公园门票最高不能超过20美元，年卡费用最高为50美元。各公园每年都可向管理局申请对门票价格进行微调，但需出具足够的理由，而且新价格确定后必须在公布1年后才能正式生效。 法意：低票价鼓励参观 卢浮宫、凯旋门、凡尔赛宫、枫丹白露、埃菲尔铁塔、巴黎圣母院、卢瓦尔河谷城堡群……法国有35个世遗景点，但政府并不因这些景点“有名”而随意提高门票价格，反而因为看中这些人文景观的教育功能和社会效应而普遍降低门票价格，以便让所有人都拥有受教育和熏陶的机会。 因此，法国大多数人文景观都对记者、教师、档案员、未成年人、残疾人、失业者等特殊群体免费开放。以卢浮宫为例，这里平日9时～18时的门票价格为8.5欧元，18时以后为6欧元，对18岁至26岁年轻人和60岁以上的老年人半价。 意大利共有45处遗产被列入世遗名录，由于政府出台多项措施，景点门票价格都较低廉，著名的古罗马斗兽场门票只需6欧元，而意大利最贵的景点门票价格也不足意大利人均月收入的1%。 印埃：门票价格“内外有别” 埃及和印度的世遗景点票价实施“内外有别”的原则，本国人可低价参观而外国游客就要买“高价票”，埃及人游览金字塔只需1埃镑，外国人则是20埃镑。印度从2000年开始提高外国游客的票价，如参观泰姬陵本国人只需20卢比，但外国游客就要750卢比。 据埃及相关人士解释，该国景点向本国公众低价开放是为了让国民更好地了解祖国的灿烂文化和悠久历史；对外国游人收取相对较高的门票费用则是为了赚取旅游收入。 各国世遗数量排名（截止至2010年9月） 1. 意大利45 2. 西班牙42 3. 中国40 4. 法国35 5. 德国33 6. 墨西哥31 7. 英国28 8. 印度28 9. 俄罗斯24 10. 美国21 （文章来源：广州日报2010-09-15） 关东客：美欧为何不再申遗？ 截至2012年，我国进入世界文化遗产目录的有30家，自然双重文化遗产4家，已经进入世界三甲。这个成绩应该说已经相当不错了，但是，目前国内申报世界文化遗产项目的热情依然高涨，排队等候的更是为数不少。 投资……亿申报世界文化遗产，究竟值还是不值?这的确是一个相当纠结的问题。对于……当地政府而言，肯定会认为这是一笔划算的买卖。而且有不少文化景点确实凭借世界文化遗产的招牌“秃鸡变成了凤凰”，前期的投入虽大，可后期的收益也颇丰。另一方面，有了世界文化遗产这块招牌，当地政府也可以作为招商引资抑或发展文化产业的政绩，拿出来炫耀一番。不过并非所有的世界遗产项目都是如此，有的非但没有增加旅游收入，反而成了当地政府的累赘，赔本赚了吆喝。正如著名学者、复旦大学图书馆馆长葛剑雄所言，目前中国的“申遗热”有两个误区，一是把“世遗”等同于“摇钱树”，二是误以为所有的“世遗”都是先进文化。 ……申遗的问题其实不在于申不申报，而是在于这种大规模的拆迁和动迁有无必要，是否合理。从目前国内申遗的情况看，我们所采取的其实是一种“清场式”的申报，民居要拆，厂区要挪，本来很有人气的景区非得弄成一个完全封闭的空间。其实在这一点上，澳门古城“不拆迁而成功申遗，不拆迁而优化保护” 的申遗经验值得借鉴。而且世界遗产的考核评审，从未要求“过度保护”，从未要求以牺牲遗产地的社区和居民利益而换取遗产保护的“视觉效果”。在国际上，世界遗产地罕有大规模拆迁和动迁。 与我们国内申遗的冲动相比，欧美等不少国家早已不再热衷于申遗。美国从1995年就不再申报，也几乎没有项目再入围世界遗产，而英国于2008年宣布不再申遗。究其原因：一方面是由于申遗的花费巨大。另一方面，是因为政府发现每年世界遗产景点所带来的收入，远不及维护成本。投资125亿申遗，即使成功了，凭借未央宫的门票收入何时能回收投资的成本?不知道这个经济账，有关部门算过没有?
